中国国有资产管理学会秘书长王宝库

一，我国行政事业单位国有资产管理体制问题
在国有经济体系内部，中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革，明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上，现行的我国行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此，构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。
（一），我国行政事业单位国有资产的属性　
1，行政事业单位国有资产内涵。我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础（不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品）。
2，行政事业单位国有资产分类。按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。行政事业单位国有资产的形成，既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产。
3，现行我国行政事业单位国有资产管理体制。
根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。
（二），我国目前行政事业单位国有资产管理存在的主要问题
我国目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题，主要有：
1，资产配置不合理。2，资产处置效率不高。3，资产大量流失。4，资产使用效率不高。
（三），行政事业单位国有资产管理存在问题的原因
行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要有：
1，对行政事业单位国有资产认识上的误区。
第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方（省市）都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产进行专司管理。而行政事业单位国有资产从中央到地方长期以来却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。
第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。
2，管理体制不顺。
首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。
第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象，部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要的约束手段，不利于行政事业单位国有资产的有效管理。
3，管理机制不健全。
行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效的管理机制。
在资产形成与配置方面，一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。
在资产使用方面，一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是国有资产流缺乏严格的、规范的、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在的账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。
在资产处置方面，一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败；三是处置国有资产缺乏法制观念，越权处置国有资产。
4，管理制度不健全，法制化建设严重滞后。
随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。
（四），现在我国行政事业单位国有资产管理体制模式选择
在积极推进行政事业单位国有资产管理体制改革的过程中，需要从理论高度重新认识行政事业单位国有资产的经济性质，同时借鉴国外或地区的先进经验与成功做法，结合我国的实际情况，在此基础上探索我国行政事业单位国有资产从形成机制、使用过程到处置机制和管理体系的总体改革思路，最终确立与社会主义市场经济体制相适应的中国行政事业单位国有资产管理体制。
建立具有中国特色的、与社会主义市场经济相适应的行政事业单位国有资产管理体制，应坚持以下原则：1，满足社会公共需要的原则。2，资产保全原则。3，效率原则。4，法制化原则。5，循序渐进原则。
综上所述，改革我国现行行政事业单位国有资产管理体制是建立与完善我国社会主义市场经济体制的客观要求。建立和完善我国社会主义市场经济体制，实现公有制与市场经济的有效结合，不仅要求以国有企业为主体的经营性国有资产体系的改革，也要求以行政事业单位国有资产为主体的国有资产体系的改革。
（五），目前我国事业单位国有资产管理体制
目前我国“事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”。“各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理”。
1，对事业单位的国有资产的处置。“事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则。事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置”。处置资产的公开主要是指国有资产出售要信息公开透明，避免“暗箱操作”;公正是指国有资产处置严格遵守国有资产管理的有关规定，履行规定的程序;公平是指要对每一个购买者给予相同的待遇，不能有歧视和特殊的优惠。
事业单位国有资产的出售、出让、转让、变卖等要逐步市场化。应通过竞价、多方案比较，选择、确定受让者，以实现转让资产价值的最大化。对于处置资产数量较多或者价值较高的，必须通过拍卖、产权交易市场以公开竞价方式出售或转让。
房屋建筑物、土地、车辆的处置和货币性资产损失核销的审批权限
对事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地、车辆和货币性资产等单位的主要资产的处置，直接影响到单位工作的正常开展，并且处置过程易受人为主观因素的影响，造成国有资产的流失，《办法》规定，上述资产无论其金额大小，一律报经主管部门审核同意后报财政部门审批。近期财政部将另行出台具体的资产处理办法，对事业单位资产处置进行详细和可操作性的规定。基本思路是:
房屋建筑物
对房屋建筑物处置要区分具体情况进行审批。对于已达到使用年限的房屋建筑物报废，事业单位要按照财务制度有关规定，并附有关材料后报主管部门批复，主管部门将审批结果报财政部门备案即可。对未达到使用年限，但事业单位根据事业发展需要，需提前报废的房屋建筑物，在专业技术鉴定机构科学鉴定后，经主管部门审核后报财政部门审批。根据市政建设规划要求需拆迁的，主管部门审核后报财政部门进行合规性批复，如市政规划建设需要处置的、基建立项需原地拆除重建等。对于房屋建筑物的转让，应委托中介机构进行评估后，按照规定履行报批。
为充分体现主管部门资产管理的责任，提高资产管理工作效率，对按照上述思路需报财政部门审批的房屋建筑物处置事项，财政部门也可根据工作需要，授予主管部门一定的审批权限，即限额以下的处置事项由主管部门审批，报财政部门备案。主管部门在审批后应当加强收益的监缴，保证资产处置收益上缴财政专户。
土地
土地资产的配置和处置由国土资源等部门管理、处置较为复杂，也较特殊，国家相关的法律、部门行政法规均有规定，具体处置要按照现行的有关规定执行。但土地作为事业单位的重要资产，在办理土地处置手续前，主管部门和财政部门应进行前置性审批（审核）。即事业单位应在主管部门和财政部门同意处置此类资产事项后，事业单位才能办理土地处置手续。没有财政部门和主管部门审核意见，事业单位不得擅自申请办理土地处置事项。财政部门和主管部门对这类资产的审批（审核）只是代表资产所有者对该资产是否应该处置所做出的一种判断和决定，并不代替国家相关法律、行政法规的程序性和实体性决定。
车辆
车辆处置事项比较普遍，相对土地和房屋建筑物来讲较容易操作，具体也可以分两种情况审批。一是对达到法定报废年限或强制报废标准的车辆，各车辆占有、使用单位按国家有关强制规定处置后，凭相关部门的处置文书报财政部门和主管部门备案;二是对未达到报废年限的车辆处置，各车辆占有、使用单位应按规定报批（附有关材料）。其中规定限额以下的授权主管部门审批，规定限额以上的由财政部门审批。资产处置收益要上缴财政专户。
2，事业单位国有资产处置收入。“事业单位国有资产处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行‘收支两条线’管理”。即事业单位的国有资产属于国家所有，其国有资产处置收入理应由国家根据发展和改革需要来作出相应规定。《办法》重新对资产处置收入作出了新的规定。即事业单位资产处置收入要及时、足额上缴同级财政专户或者国库，实行“收支两条线”管理。之所以这样要求，主要基于以下考虑：
--建立公共财政体制的需要。资产管理是财政管理的重要内容，是建立健全公共财政体制的要求，随着财政改革的不断深入，资产管理与预算管理的结合将越来越紧密，改革要求对资产处置收入作出新的规定。
--加强非税收入管理的要求。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，而国有资产收益又是非税收入的重要组成部分，按照要求应加强管理。从当前看，国有资产收益包括国有资产有偿使用收入和国有资产处置收入，应根据管理的需要，相应分别实行纳入单位预算统一管理和实行“收支两条线”管理。
--改革收入分配制度和规范资产处置的要求。资产管理薄弱是津贴补贴发放混乱的根源之一，规范收入分配秩序和津补贴发放客观上要求规范和加强事业单位资产处置收益的管理。由于资产管理的有关制度滞后，近几年来事业单位的资产处置及其收入的管理不太规范，如将处置收入违反规定用于职工补贴等，这些问题都应加以规范。
从2006年7月1日后，事业单位的资产处置收入应按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。财政部将研究制定事业单位国有资产处置收入管理的具体办法。省级财政部门应按照《办法》要求尽快出台具体办法。主管部门在审批规定限额以下的资产处置事项后，要按照《办法》的要求，切实履行起资产处置收入上缴的监管，将资产处置收入及时、足额上缴财政专户。
二，关于国家宏观调控房地产问题
投资热主要是房地产热，而房地产热是一种资金推动型过热。主要是由于社会充足的资金，特别是大量增加的游资与暴利的结合而引起的。过度依赖房地产将严重阻碍经济结构升级。
一,房地产已成为国家宏观调控的最大难题。
2006年国家宏观调控取得了明显成效，信贷扩张得到了一定抑制。但房地产持续过快增长仍未得到抑制，特别是住宅投资和消费在许多大城市存在十分明显的泡沫化趋势，国家宏观调控在房地产方面几乎没有效果，甚至是逆向发展。
逆向发展主要表现在三个方面：
第一是，住宅投资逆宏观调控而加速增长。
2006年第一季度住宅投资增长23.1%，第二季度上升到28.2%，第三季度上升的到29.5%。
第二是，房地产贷款继续保持过高增长。
2006年在房地产投资资金来源中，第一季度国内贷款，同比增长48、5%，第二季度同比增长56、4%，第三季度则为49、4%。房地产投资热主要是大量资金追逐暴利的结果，特别是住宅业暴利的长期存在，使得社会资金过量地向房地产流动。
第三是房价继续保持高位增长，尽管全国商品住宅价格比上年同期有所回落。但北京、深圳、大连、厦门等大城市房价在8%以上，实际上房价增长远高于这一水平。
投资热主要是房地产热，而房地产热是一种资金推动型过热。主要是由于社会充足的资金，特别是大量增加的游资与暴利的结合而引起的。
可以说房地产已成为宏观调控的最大难题，它正在“套牢”中国的宏观经济，使投资过热呈持续化的趋势，潜伏着巨大的中长期风险。
控制投资热不能不调控房地产，而调控房地产的政策又只能软不能硬，经济运行“上”或“下”都受房地产增长的巨大影响，使宏观调控处于“两难”问题。
房地产不能下或房地产增幅不能出现明显的回落已成为一种政策共识。经济增长对房地产的过度依赖使我国的宏观经济政策在制订和实施中都受到很大约束。
对房地产的过度依赖主要原因是什么？
一是增长机制。房地产对近期经济增长的贡献很大。主要是地方政府受GDP增长业绩驱动，刺激房地产增长和加快引进外资是各地在短期内能创造GDP增长神话的最有效的方式。
二是公共投资融资机制。房地产活跃特别是土地的增值在相当程度上为地方政府的公共基础设施建设融资提供了来源；土地的增值和房地产上涨大部分会变成政府的预算外收入，这种收入支持了地方政府，特别是城市政府饥渴性基础设施建设需求。作为“美化工程”和“政绩工程”的投入。
三是部分人快速致富的机制，即一些人借房价上涨而谋取暴利。
对上述三种机制的依赖，使得国家宏观调控政策总是对房地产采取暧昧的态度，政策的针对性较差。
中国经济真正不健康的因素是房地产的过度发展。如果房地产特别是住宅继续高热，那么投资热将不会被真正抑制。
二，过度依赖房地产将严重阻碍经济结构升级
首先，房地产消费存在过度透支问题。主要理由有两个：一是在政策上过度刺激住房消费需求，把房地产定为推动经济增长的主要增长点，造成了住房消费的过度膨胀。从国家来讲，主要是采取长期的低利率和低税负政策予以刺激；从地方来讲，几乎所有的地方政府都把房地产作为支柱产业，对其采取各种鼓励措施予以刺激。
其次，与东亚发达国家或地区相比。我国住宅消费已明显超前。韩国已经进入后工业化阶段，目前人均住房面积仅24平方米。我国城镇人均住房面积2006年已达到26、1平方米，一些大都市人均住房面积超过了30平方米；日本东京人均住房面积不到20平方米，香港的大多数工薪阶层家庭住房面积只有30多平方米。
住宅的过度消费和投资将对经济结构升级产生两方面的影响：一方面会导致投资过热的“持续化”，使投资与消费的比例关系失衡等结构性问题更加严重；另一方面，对住宅的过度消费，对当期其它消费品消费的抑制。
再次，各发达国家经验表明，房地产的大发展都在工业化和城市化基本完成以后，在工业化和城市化过程中，过度强调房地产的发展不仅容易发生房地产泡沫投资过热，而且会阻止工业化和城市化的推进。所有已经工业化的国家，在工业化过程中都不是依靠房地产推动的，相反房地产的发展是工业化和城市化的结果。
在工业化的过程中过度强调发展房地产，把其作为经济增长的发动机，肯定是错误的，没有一个已经发达的国家是这么做的。
过度地追逐房地产，将使制造业升级缺乏资金、技术和人力资源等方面的支持，从而使重化工业竞争力提高面临巨大障碍。
对房地产的过早过度的依赖，还会对产业升级的技术推动力不足和对经济增长方式的延缓。过度发展房地产还会阻碍城市化的进程。
最后，房地产的过度繁荣会进一步扩大已经越来越扩大的居民收入差距，这种收入分配结构的失衡加剧，将影响社会的和谐和经济增长的稳定性。
三，对现阶段房地产发展宜采取中性偏紧的政策。
对于后发国家来讲，最容易犯的政策错误是把一个经济发展的主要结果当成一种主要原因，本末倒置。房地产大发展是经济增长的“果”，而不是“因”。房地产对经济增长的短期好处对许多落后的国家和地区来讲充满着诱惑但却是一个“大陷阱”。
世界经济发展史也显示，房地产业在工业化中应该是一个比较平静的产业，但在中国却变成了一个热闹的产业，而且是一个头等支柱产业。许多人讲当今的房地产不能出问题，不能调整，不能打压。如果房地产增长明显回落，房价下降，中国好像就完了，这是言过其实。
我觉得，如果房地产持续过热的现状继续发展下去，中国经济可能会真的出大问题。
为了保证加快工业化和城市化的经济发展的战略任务，必须对当前的房地产政策做一个大的调整，把对房地产的过度刺激政策，调整为中性政策，或是中性偏紧的政策。
三，关于物权法的问题
物权法在2007年10月1日起开始实行。市场经济下的财产权有四大财产权：物权、债权、无形财产权和股权。物权和债权是传统的两种权利，无形财产权和股权是两种新型的权利。从现实情况看，合同债权有合同法规范，无形财产权有三个知识产权法保护，股权现在数量很大，是很大一笔财产，有公司法。应该说，作为四大财产权之一的物权法体现了五个精神：
第一，财产权利的平等。私人财产的保护主要是靠物权法保障的，而国家财产的保护有多种手段，除了物权法，还有国有资产法，还有其他的法律。
第二，物权法是保持土地关系的稳定。物权法确定了四种土地用益关系，其中最根本的是土地承包权和建设用地使用权。在建设用地使用权期满以后，私人在上面的房屋所有人享有的土地使用权可以自动延长。
第三，物权法体现了群体关系的明晰。所谓群体关系就是私人权利的连接和冲撞，在社会里不见得每一个人的私人权利都是单独行使的，所以就形成了三种特殊的关系，一个是共同关系，一个是相邻关系，一个是区分关系。
第四，物权法体现了担保手段的突破。担保手段必须要突破现有的规定，能够适应国际商业发展的需求，尤其是需要考虑美国的动产担保交易法出现以后给世界带来的影响。现在的物权法有一个很重要的突破，就是对于经营的团体，不仅可以用现有的还可以用将来的一些原材料、产成品、机器设备等作担保，这是对于现有担保制度的重大突破。
第五，物权法对于私权保障的具体化。对于私权的保障，在防止滥用征收征用上有两大法宝，一个是只有在社会公共利益需要的时候可以征收征用，一个是在征收征用的时候必须给予合理补偿。对于私权的保障用了更具体的手段、更具体的措施，乃至于在集体所有的土地里，集体成员的权利怎么得到保障，更加具体了。
所以，物权法规定了财产权利的平等、土地关系的稳定、群体关系的明晰、担保手段的突破和私权保障的具体化，都是非常好的。物权法实施后，还要制定不动产登记法和征收征用法，使不动产登记和征收征用的制度规定更具体、更明确，以利于更好地保障私权。现在各部门、各单位正在制定贯彻落实物权法的具体方案，清理与物权法相抵的文件、规章制度法规，加强的学习和宣传。